城乡发展一体化要尽快破解行政区划约束

城乡发展一体化要尽快破解行政区划约束

“当前我国城乡一体化面临的主要问题是：城乡居民收入差距仍然较大，城乡社会事业发展水平差距明显，农民工市民化门槛较高，城乡要素流动很不畅通，农业落后，乡村凋敝。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬日前接受中国经济时报记者采访时直指目前城乡一体化面临的突出矛盾。　　她认为，推进城乡一体化发展要做好三大工程，即建设中小城镇体、推进城乡基本公共服务一体化、大力发展现代农村经济。“以解决‘三农’问题为核心，其中小城镇是农村转移人口的吸纳器，基本公共服务一体化是托底，发展现代农业经济是出路。”

破解行政区划约束　　推进城乡一体化　　冯俏彬表示，城乡一体化的总体发展目标是，形成“比较稳定、比较成熟的制度体系”，建立科学合理的城乡空间结构，实现城乡要素实现平等交换，以及基本实现农业现代化和城乡基本公共服务一体化。　　以冯俏彬为首的华夏新供给城乡发展一体化课题组认为，从现在到2049年，实现我国城乡一体化的目标可以分为三个阶段：统筹城乡发展、建设城镇体系、城乡一体化。三个阶段之间的关系是前一个阶段是后一阶段的基础，后一个阶段兼容前一个阶段。　　她建议，“十三五”期间，应顺应我国城市化发展的需要，将改革重点集中到县、镇为主的政区改革上，推动一大批符合条件的县、镇由农村政区向城市政区转化。　　首先，立即重启“撤县设市”改革。1983年和1993年的“县改市”标准已严重过时，1997年叫停“县改市”政策后，目前已积累了大量问题。　　其次，重新修订“撤县改市”标准，作为门槛条件。从经济、人口、社会发展、市政设施四个方面，分东、中、西部给出量化条件。　　冯俏彬说，在这个过程中要注意两个弱化：一是弱化量化指标在能否设市上的决定性作用，二是要适度弱化行政级别与权力大小之间过于紧密的关联。　　根据课题组的研究认为，县下设立镇级市的标准为：全镇的财政总收入位于全省镇前列，第二三产业增加值占全镇GDP比重的80%以上，第二三产业从业人口比重达到80%以上。常住人口达到20万以上，户籍人口达到10万以上，中心镇区形成比较合理的居住、工业、商贸、生态等功能分区。社会保障支出和教育投入占GDP比重、千人养老床位数、万人医(卫生)院床位数、社区综合服务设施覆盖率达到本省以县为标准的中上水平。已形成比较完备的水、电、路、气、环保等市政基础设施和比较发达的教育、医疗、体育、文化的养老等公共服务设施。与县城所在地的直线距离在35公里以上。　　冯俏彬特别强调，要科学、有序推进“县改区”。具体操作上，可通过一系列指标，测度县与邻近市的经济联系强弱程度判别：凡是那些与中心城市空间距离较近、产业联系度高、资金人员信息往来频密的县，其行政建制上的取向都是改区，以维护市场经济内在联系，促进区域经济一体化的逐渐生成。　　课题组认为，还应重新定位“省直管县”，其功能是为农村发展稳定托底，可重点针对农业县、边远县、贫困县等。　　一是通过财政转移支付制度，保证农业县在运转、民生、基本公共服务等方面的需要，而这正是财政部门早已施行的县级基本财力保障机制。未来，还应进一步在保障内容、标准上下功夫。二是发展现代农业、规模农业，要通过健全体制机制，将城市的工商业资本、人力资本等，通过市场机制合理、有序地引导到农村和农业之中，推动农业经营向现代化、规模化方向发展。三是深化农村土地制度改革，建立城乡之间要素平等交换、自由流动的机制，共享增长与繁荣。　　推进城乡基本公共服务均等化　　冯俏彬对本报记者表示，推进城乡基本公共服务均等化是城乡一体化的重点环节，这既是实现就地城镇化的关键，也是城乡交互流动的必要条件。　　她认为，当前推进城乡基本公共服务一体化面临的主要制度障碍有：城乡二元分割体制短期内无法消除，城乡基本公共服务制度碎片化、标准不统一，财政部门对于“权利型支出”的畏惧，中央与地方之间在基本公共服务方面的相关事权、支出责任迄今没有划清，整体推进与地方试点之间存在内在矛盾。　　根据研究课题组认为，在促进社会公平、共享经济发展成果、保持财政可持续、为经济长远发展夯实基础的原则下，逐步推进城乡基本公共服务的均等化。　　一是建立基本公共服务的国家标准，同时允许基本公共服务的合理区域差异。二是加快推进城乡基本公共服务的制度衔接和并轨。三是将社会保障明确为中央与地方共同事权，中央政府要承担主要资金责任，地方政府负责管理营运。四是强化省级政府的“辖区责任”。五是社会保障全国统筹要有时间表和路线图。　　大力发展农村经济　　冯俏彬说，“除了要建设中小城镇体系、推进基本公共服务均等化之外，无论在什么时候，农业始终是国民经济的重要组成部分，我们肯定还有农村，也还有居住在农村的人，农村经济本身怎么发展，这是一个非常重要的事情。”　　她认为，当前我国农村经济发展中存在的一些主要问题是，农业经营方式落后，农村生产要素交换僵化、保守，农村经济组织脆弱，农业劳动力转移任务仍然艰巨，农民收入偏低，城乡居民收入差距仍然较大。　　冯俏彬表示，在新形势下，发展现代农村经济要有新思路，课题组更倾向于在工业化、城市化、市场化、全球化的背景下谋求农村问题的解决，而非是在政府保护下发展的老思路；同时以工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化“四化同步”为基本方向；以构建新型城乡关系为前提，以统筹城乡发展为基本路径，以农业现代化为方向，大力发展农村现代经济。她强调，发展农村经济的核心在于形成城乡要素平等交换的制度体系和保障机制，而不是对农村进行新的剥夺。

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