一个西部县的低保权力链

116，一个看似吉利的数字，在周至县却成了一个敏感数字。

今年2月份，陕西省纪委公布了去年查处违反八项规定的情况，周至县成为唯一一个被两次点名的地方，一个是该县残联违规办理残疾人证，另一个是该县11得了银屑病会传染吗6名公职人员骗取低保金。

而在对陕西省纪委的查违报道中，低保事件大多出现在醒目的标题中，从而为这个以盛产猕猴桃著称的县，贡献了两个搜索热词——“116”和“低保”。

300多年前，周至大儒李二曲曾为公职人员留下警诫：“尔俸尔禄，民脂民膏，小民易虐，上苍难欺。”而如今，如此大规模的公职人员卷入到与最贫困人群争夺低保的行列，让此处的政府公信力备受质疑。

瓜分指标

周至县农民周光辛（化名），曾有过一次目睹低保指标被“瓜分”的经历。

那是在2007 年左右，低保刚开始在中国的农村全面铺开。2007年的中央一号文件提出，要在全国范围内建立农村最低生活保障制度。当年7月份，国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。《通知》规定，农村低保保障的对象，是家庭人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农民。其中的重点，是因病残、年老多病、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因，造成生活常年困难的农民。

此间，周光辛所在的村开了一次“两委会”（党支部会议、村委会），会议的主要议程，是讨论低保指标的分配问题。周光辛并非“两委会”成员，但作为曾连任三届的前村支部书记，获邀列席。

会议的重点，没有放在低保指标应该在村民之间如何分配，而是放在了这些指标在“两委会”成员之间如何分配。争执的焦点，是如何在保证“两委会”成员都能分到指标的前提下，向村书记和主任适当地倾斜。

最终达成的方案是总体上平均，同时向村书记和主任倾斜一两个名额。村书记似乎有一种“被分权”的失落感——在以前指标的分配中，他和村主任都拥有更大的话语权。

这些手握指标的“两委会”成员，开始为这些指标寻找合适的人选。周光辛发现，这些最终拿到指标的人选，与上文提到的低保标准毫不相干，他们最大的一个共同点，是与“两委会”成员之间，都有或亲戚或朋友的关系。

而村上那些真正贫困的人，却被排除在这个名单之外。这是一个外人难知其详的名单，除了村民间的口耳相传外，“两委会”没有通告，村上的公示栏上也看不到。这成了一出看了一半的戏，知道了开头却不知结尾，于是在村民间杜撰出各种各样的版本。

虚报过关

村里确定了名单，只是走完了第一步。接下来还有两步，一个是乡里的审核，另一个是县里的审批。其与村里的初审加起来，构成了低保审核的“三部曲”。

乡里的审核主要包括两个环节：一是入户调查，二是民主评议。这两个程序的目的，都是核对申请者所报的资料是否属实。前者是用事实说话，后者是让群众说话。

这两个环节名义上由乡镇主持，实际上村里拥有很大甚至主导性的话语权。比如入户调查，由于乡镇对申请者的情况不甚熟悉，入户调查时规定要由村干部陪同。调查人员或基于完成任务的需要，或基于了解真实情况的难度，其调查的大部分内容来自于村干部的介绍。有的调查人员基于效率的考虑，把大部分时间用在听村干部的介绍上，而将入户环节一笔带过。

基于村干部与被调查对象之间不言自明的关系，村干部通常会在这一过程中暗渡陈仓。翻开一些入户调查的报告，会发现其内容与村上申报的内容几无二致，却与真实的情况相差甚远。

这种对村干部的过度依赖，让这个本来意在纠正村级造假的环节流于虚设。一些参与虚报的村干部，会将提前获知的乡镇来人审核的信息告诉被调查对象，让他们提前做些准备。周光辛说，每次入户调查前，村里都会有一些财产转移的行为。

入户调查的遭遇，会在接下来的民主评议环节中重演。从制度设计上看，民主评议意在通过村民代表的评议，让可能被隐藏的真相浮出水面。这一环节通常由一位乡镇干部主持，参加者包括村“两委会”成员和部分村民代表。

从这个人员构成看，乡镇在这一环节只是象征性的存在，“两委会”成员和村民代表握有最终的话语权。由于村民代表的选择权掌握在“两委会”手里，这一环节的实际控制权，与入户调查一样，也掌握在“两委会”成员手里。

记者调查发现，在整个农村低保的申请流程中，村级政权表现出超乎寻常的控制力。它不仅让村级的初审权高度集中，还事实上分享了乡镇一级的审核权，从而让乡与村两级审核事实上合二为一。周至县一位副乡级干部告诉《中国新闻周刊》，自己或亲戚拥有低保的村干部，在村干部中占比不低于80%。

接下来的逻辑与入户调查环节如出一辙：“两委会”成员要拉拢村民代表，以确保他们所提供的名单在民主评议阶段获得通过。

这是一个“睁眼说瞎话”的环节。不管是“两委会”成员还是村民代表，对于名单上村民的经济状况都心知肚明，却又不得不口是心非，将一个原本家境殷实的家庭，说成是饱受饥寒之苦。

这两个环节通过后，低保申请的旅程已走过大半，主要的“险滩”均已涉过。接下来要过最后一道关，就是县里的审批。

县里与乡里的权力有一字之差：乡里叫“审核”，县里叫“审批”。“核”主要是对内容负责，“批”则是一种程序上的权力。当在内容上机关用尽，形式也就水到渠成了。

审批之前，县里还有一个抽查的环节。按规定比例不少于30%。由于县村之间距离遥远，这种抽查更有赖于乡村两级，事实上最终又落在了“两委会”手里。接下来的事情，就又回到了“两委会”的逻辑上。

这样，一个由“两委会”而起的低保申请，在经历了多个有惊无险的环节后，最终完成了一轮循环。周至县一位副乡级干部告诉《中国新闻周刊》，这一过程，其实是从终点回到起点的过程。“县上最终审批的名单，与村上申报的名单大同小异。”

低保权力场

而就在上述程序中间，闪烁着116位公职人员的身影。

这116位公职人员，以村、乡和县为中心形成了3个权力场，这个权力场的圆心，是村“两委会”、乡镇民政所和县民政局。而在其中手握重权者，是村书记和村主任、乡镇民政所长以及县民政局局长、副局长和低保尖锐湿疣的早期症办主任。

而在这个圆心周围，围绕着好几圈分食利益的人。这群人包括县级党政领导、乡镇党政领导、有一定影响力的退休干部、工作上下游部门官员、有监督权的部门官员、一些重权部门的官员以及一些利益输送的人员。这些人要么与低保权力部门构成上下级关系、对其仕途有直接影响，要么是手握可资交换的资源、而这种资源对自己又举足轻重者，或是对构建可资利用的人际交往圈子至关重要者，当然也有纯粹的利益输送者。

上文提到的副乡级官员告诉记者，由于在低保审批中拥有的权力不同，村、乡和县相关部门权力行使的路径有所不同：村级干部掌握着低保对象的提名权，但这个名单能否通过，还要看乡镇的入户调查和民主评议，虽然这两个环节充斥着形式主义，但权力的任意性也是要规避的风险。基于保险考虑，村级干部通常在受人所托后，拿出一部分收益拉拢乡民政所长，以买其在调查的环节“睁一只眼闭一只眼”，并在遭遇质疑时帮忙挡一把。

村干部的触角通常很难伸到县里，从投入产出比计算，投资县乡两级的成本也偏高。这个工作由乡民政所做。乡镇虽然内容的审核权在握，但县里的形式审查与30%的抽查率也不容小觑。周至县一位纪检系统官员告诉记者，抽查可以做虚，也可以做实，虚实之间的自由裁量权，是官场上难以琢磨的风险。基于这种考虑，若乡镇受人所托，也通常会将其中的一部分送给县上，以免在接下来的程序中横生枝节。

而县一级的受人所托者，亦无法独享收益。由于其只是拥有审批权，审核权和初审权还掌握在乡村两级，其得给这两级打招呼，说把某个人报上来，不占用你们的指标。三级政权在这一过程中心知肚明，下一级也因此拥有了向上级讨价还价的余地，比如多要几个指标。

相比县和村两级，乡镇操作的余地更大一些。一方面，村一级的初审权是受乡镇委托，乡镇也可以直接接受低保申请，这样就不需要就名单问题与村里协调。另外，乡镇将名单报到县里后，被后者审批掉的可能性也非常小。基于此，乡镇民政所长的位置，正成为乡级职位中的香饽饽。

而作为乡镇民政所的上级，乡镇党政领导在低保问题上发言权很大。周至县金融系统的一位官员，向《中国新闻周刊》讲述了其为侄子办低保的经历：他坐在村支部书记的家里，给乡党委书记打了个电话，说侄子生活困难，给他办个低保吧。乡书记说行，到时候再说。“我说别再说，我现在就跟村书记在一块，你给他安排就行了。乡里书记说行，这个事就成了。”

近两年，中央在低保问题上措施频出，地方上的低保乱象正在收敛。2013年全国“两会”，民政部长李立国公布了5项正在实施和将要实施的措施，其中有几项被认为打在了低保乱象的“七寸”上，比如低保申请者可以跳过村级，直接向乡镇和街道提出申请；对低保经办人员和“两委会”干部近亲属实行备案制度，单独进行审核；推动建立申请家庭经济状况核对机制，将其提供的信息提交车辆、证券、储蓄等部门进行比对；严格公示制度。

周至县一位退休的副县级干部告诉记者，从制度设计上看，中国村、乡、县结合的三级低保申请制度，是一个兼顾了效率与公平的设计：村里最知道谁需要低保，认定成本低，且高效准确；乡与县的入户调查与抽查，则有望形成一种由近及远、层次分明的监督。而问题在于，这个制度如何真正实行。（记者 韩永）

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