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明代巡抚制度初探-【新闻】

发布时间:2021-04-05 20:52:33 阅读: 来源:枕套厂家

明代的省级制度有过两次重大变化:明初承元制设行省统驭郡县卫所,洪武九年改行省为布政使司,确立都、布、按并立的体制;宣德以后陆续向各地派驻的巡抚,逐步成为地方最高军政长官,巡抚衙门成为新的省级权力机构。所不同的是,第一次变化出于最高统治者的主观设计而以制度的形式确立,但三司并立作为省级权力结构的时间最多不过持续了半个世纪;第二次变化则完全受着客观社会政治因素的推动而发生,虽然其实际地位并未以法律形式公开确立,但实际发挥作用的时间却长达一个半世纪,并为清代所承袭且为定制。本文拟就明代巡抚的设置及其地方化、制度化等问题进行初步探讨。

关于巡抚的设置,在明中叶主要有三种看法。

洪武说。郑晓认为巡抚之名始于洪武二十四年敕遣皇太子巡抚陕西。《明史·职官志》以此并据《会典》予以发挥:

巡抚之名,起于懿文太子巡抚陕西。永乐十九年,遣尚书蹇义等二十六员巡行天下,安抚军民。以后不拘尚书、侍郎、都御史、少卿等官,事毕复命,即或停遣。

这段记载给我们提供了三条线索:一、巡抚起源于临时性差遣;二、巡抚之名,得之于它的特殊使命,“巡行天下、安抚军民”;三、与一般的御史出巡不同,巡抚主“安抚”而非主“监察”,且体制甚重,被称为“大臣出巡”。但却容易给人们造成一个错觉,以为明代巡抚一直停留在“事毕复命,即或停遣”的临时性差遣的阶段之上。

永乐说。王鏊、徐学聚等认为,明代巡抚始置于永乐十九年王彰巡抚河南。清代官修《历代职官表》赞同这一看法,并对洪武说提出质疑:

王彰奉敕,为有明设巡抚之始。先是洪武二十四年遣皇太子巡抚陕西,盖暂一行之,非定制也。

其实,王彰巡抚河南,也是“暂一行之”。王鏊《守溪笔记》载:时有告周王将不轨者,成祖欲以兵临之,都御史王彰劝止,请带御史三四人巡抚其地,成祖从其请。王彰到河南,劝周王交出三护卫,随即还朝。而像王彰这样临时性的差遣,在永乐并非一例。永乐二年就曾遣给事中雷填巡抚广西。

宣德说。何孟春认为明初未有巡抚,宣德间始以侍郎、都御史为之。孙承泽《天府广记》肯定了这一说法,认为:

洪熙初,尝命广西布政使周干巡视直隶、浙江。至宣德元年二月,干还,言有司多不得人,土豪肆虐,良民苦之。乞命廷臣往来巡抚,庶民安田里。下吏部会户部、工部议,遂命广西按察使胡概为大理寺卿,同四川参政叶春巡抚直隶及浙江诸郡。此设巡抚之始。

《明史·宣宗纪》据此,并据《实录》在时间上作了修正:宣宗于洪熙元年八月癸未遣胡概、叶春巡抚南畿浙江,“设巡抚自此始”。

如果将巡抚作为一项制度来考虑,其设置当有两个前提:一,专抚一地;二,相对稳定。据《明史》本传,胡概(后复姓熊)自洪熙元年八月抚浙直,至宣德五年始离任还朝。因此,将其作为明代巡抚的开端是可取的。宣德五年,赵新、赵伦、吴政、于谦、曹弘、周忱等六人分往江西、浙江、湖广、河南及山西、北直及山东、南直之苏松等地巡抚,巡抚的设置开始成为经常性的措施。故王世贞又认为:“各省专设(巡抚),自宣德五年始。”

明代巡抚的设置,有其明显的阶段性,总的趋势则是逐步地方化和制度化,即由中央的派出大员向地方的军政长官转化,由临时性的差遣向永久性的机构转化。

宣德、正统时期,是明代巡抚设置的尝试期。其特点是,一般以某项特殊性差遣为过渡,并有一定的盲目性和重叠性。宣德五年赵新等人分抚各省,直接使命是总督税粮。《明宣宗实录》载:“宣德五年九月丙午,先是,上谓行在户部曰:‘各部税粮,多有逋慢。督运之人,少能尽心。奸民猾胥,为弊滋甚。百姓徒费,仓禀未充。宜得重臣往莅之。’”于是命赵新等人分赴各地,“总督税粮”。但是,在督粮过程中,不可避免遇到一系列问题,如有司作弊、豪户包揽,以及农民逋负等等,因而又得“便宜行事”,“往来巡抚,抚安一方”。

先有专责,兼为巡抚的情况,在宣德、正统时有很大的普遍性。胡概、周忱曾相继巡抚南直,有人以胡概为喻,讽谏周忱用法过于宽大,周忱解释说:“胡卿敕旨,在祛除民害;朝廷命我,但云安抚军民。委寄正不同耳。”[2]直至景泰元年,景帝在给耿九畴的敕谕中仍说:“往者命尔巡治盐法,今特命尔不妨前事,仍兼巡抚凤阳、淮安、扬州、庐州四府、滁、徐、和三州,抚安军民。”

尽管如此,对巡抚的基本职责,也开始有了较为明确的规定。这可以从宣德八年给各处巡抚的敕谕中看出:

兹命尔等巡抚郡县,务宣德意、抚民人,扶植良善。一切税粮,从尔设法区处,必使人不劳困、输不后期;卫所屯种,从尔比较,水田圩岸,亦从提督,使耕耘有时、水旱无患。应有便民之事,悉具奏闻。

巡抚之外,又有镇守,始置于英宗即位之初。因而在许多地方出现了巡抚与镇守并设的局面。如山西、河南,宣德五年已命于谦巡抚,宣德十年五月又让于谦镇守河南,旋兼巡抚,而命兵部右侍郎徐琦、工部左侍郎郑辰、刑部右侍郎吾绅、左通政周铨等并巡抚山西。又如江西,已有赵新巡抚,宣德十年正月复命右佥都御史王翱往镇守。在英宗即位后的不到五个月,江西、湖广、河南、山东、陕西诸省和宁夏、甘肃、辽东诸边均设置了文臣镇守,与巡抚并称“镇巡官”。

《明会典》将镇、巡概视作巡抚:“初名巡抚,或名镇守”,而不作区分。这种处理是有道理的,因为后来镇、巡归于一途。但这并不等于巡抚、镇守完全没有区别。一般来说,宣德、正统时的巡抚尽管在事实上多久驻一地,但明政府却仍将其视作临时差遣,如徐琦等巡抚山西即是。而镇守则一开始就有定制的趋势。如陈镒镇守陕西、于谦镇守河南,皆历时十余年。正统六年,又开始实行镇守更代制。这年正月,命王翱、卢睿分往陕西、宁夏,代陈镒、金濂镇守,规定“岁一更代”。

对于巡抚的地方化和制度化,镇守的设置无疑是重要的一步。但巡抚、镇守重叠,各持敕书,各行其事,出政多门,纷繁骚扰,往往使地方有司无所适从。

景泰至正德,是巡抚的全面地方化和制度化时期。在这一时期,巡抚制度经历了一些重要的发展和变化。

镇守和巡抚重叠的局面是在天顺时改变的。英宗复辟后,曾应石亨、曹吉祥等人的要求,罢去各地镇、巡官。天顺二年四月,又因“各边革去文臣巡抚,十分狼狈”,经李贤建议,复置巡抚。但出于“镇守既有总兵,又有内臣”的考虑,因而文臣出镇,“不复有镇守之称,但称巡抚”。镇、巡自此合一,并保留了镇守久驻一地及更代原则,使巡抚的地方化和制度化前进了一大步。

巡抚编制的归属从景泰开始趋于划一。巡抚初设之时,胡概为大理寺卿,叶春为参政,赵新等六人为六部侍郎;正统时设置的镇守文臣,也是或部或院,未行统一。这样,巡抚在文移往来、迎送礼遇等问题上往往和负有纠举之责的巡按御史、提刑按察使发生纠纷。宣德时赵新以吏部右侍郎巡抚江西,按察使就因非其部属而拒绝予以合作。为此,宣德七年四月专门规定了巡抚与巡按、按司的文移事例。景泰四年,耿九畴以刑部右侍郎镇守陕西,布政使许资提出:“侍郎出镇,与巡按御史不相统,事多拘滞,请改授宪职。”为了进一步解决抚、按之间“文移往来,亦多窒碍”的矛盾,明政府接受了许资的建议,将耿九畴由刑部右侍郎转右副都御史,仍镇守陕西。此后,各地镇巡官陆续向都察院系统迁转,皆称“巡抚都御史”。巡抚考满,可望“回院”主持两京都察院事务。

巡抚的资格也逐渐制度化。赵翼指出:“宣德中,于谦由御史超拜兵部右侍郎,巡抚河南、山西,此尚沿国初用人不拘资格之例。迄资格既定,则巡抚用佥都御史、或由布政使升用。”这一说法虽然过于绝对,却无意中揭示了明代巡抚内外官并用的原则。一般来说,自成化、弘治以后,巡抚均于两京各寺卿、少卿,大理寺丞,资历较深的给事中、御史、郎中,以及在外之布政使、按察使、参政,资历较深的兵备副使、上等知府内推升。原职高者为副都御史,称巡抚某处右副都御史;原职卑者为佥都御史,称巡抚某处右佥都御史。

巡抚与京师的联系也相对减弱。景泰元年,礼科给事中李实等提出:“各处镇守、巡抚等官,(违家)动经三、五、七年,或一、二十年。家室悬隔,患疾病而不能相恤;子女远违,(欲)婚姻而不能嫁娶。有子者尚遗此虑,无子者诚为可矜。乞敕各官议,许其妻子完住。”这一建议得到准许。从李实等人的本意来看,完全是为解决巡抚与家人的异地分居问题,却无意中使巡抚与所有外官一样,得携家眷赴任,从而减少了巡抚与京师的个人瓜葛。宣德十年,曾定各地镇、巡官每年八月赴京会廷臣议事。后又规定,离京师较近的辽东、大同、南北直隶和北方诸省每年一次,西北的宁夏、延绥、甘肃和南方诸省两年一次。但当巡抚赴京之时,又常因地方有事而不果行,这一规定实为虚文。几经反复之后,成化二十二年最终废止了巡抚赴京议事的规定。明政府实际上已承认巡抚的地方化。巡抚初设时,往往是在本省“往来巡抚”,与布政司合署办公。景泰、天顺以后,各地巡抚陆续开府建衙。从此,巡抚不仅仅是指“巡抚都御史”个人,而且是指以巡抚为首脑的新的权力机构——巡抚衙门。何乔新对弘治时建司于赣州的南赣巡抚衙门作了如下记叙:

前后堂五间,穿堂两廊,大门、仪门廊庑各若干间,东左建寝室,又东则建赏功所。大门之外,立抚安、镇静二牌坊。屏墙之南,又立三司厅,以为巡守、兵备会议白事之所。……穹堂峻宇,高闳崇墉,规制壮丽,它镇所未有也。凡政令之布、赏罚之施,皆在此。诸帅出兵、受律、献馘,亦在此。郡县百司政有弛张,亦必至此白之,而后敢罢行焉。

四,尤其值得注意的是各省巡按御史对巡抚的制约。明代御史的分道巡按,始于洪武十年。此后,巡按御史逐渐成为中央对地方的主要监察力量和都察院在各地的派出机构。正德时胡世宁就指出:“天下亲民者,郡县守令也;总督郡县者,藩臬二司也;巡察二司守令者,巡按御史也。”景泰四年以后,巡抚均戴都御史衔,确定了对巡按的统属关系。但是,巡按御史在履行职责时仍保持独立性,巡抚不得干预。王鏊《守溪笔记》有这样一段记载:

(景泰间,李秉)公以都御史巡抚宣府,张鹏以御史巡按。有武臣私役士卒,公将劾之。故事,(巡抚)都御史不理讼狱,公以嘱鹏,亲诣之。鹏不可,曰:“鹏非公问刑官也。”强之再三,必不可。公乃自为奏劾之。事下御史,鹏曰:“今日乃可理耳。”

可见,巡按并不是对巡抚,而是直接对中央都察院负责。嘉靖十一年重定抚、按职掌时更明确规定:“其文科武举,处决重辟,审录冤刑,参拔吏典,纪验功赏,系御史独专者,巡抚亦不得干预。”但巡抚所行之政,巡按却可查核纠劾。成化十八年五月,命巡按御史每年将镇守总兵和巡抚都御史的政绩奏上听勘。嘉靖十一年重申:“地方之事,俱听巡抚处置。都、布、按三司将处置缘由,备呈巡按知会。巡按御史出巡,据其已行之事,考查得失,纠正奸弊。”在巡抚和总兵、中官及三司、郡县官发生互讦时,也由巡按御史勘核上闻。

这样,巡抚一方面总揽一省之军政,被视为“封疆大吏”,另一方面,又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。另外,嘉靖以后在诸边陆续设置的总督,不定期差遣的巡视官,以及形形色色的公差御史等,也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。因此,尽管明代巡抚集三司之权为一体,却不可能成为独立的政治力量,更无法象唐代节度使及晚清督抚那样,发展成为与中央对抗或龃龉的地方势力,而只能是紧密地依附于中央政权。

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